La Bosnia-Erzegovina a vent'anni dagli accordi di Dayton

Gli Accordi di Dayton sono stati siglati nel novembre del 1995 e hanno posto fine alla guerra civile bosniaca (1992-1995). Slobodan Milošević, Franjo Tuđman e Alija Izetbegović – rappresentanti rispettivamente dei tre gruppi etnici in conflitto: serbi, croati e bosgnacchi – siglarono l’accordo nella base dell’Aeronautica americana in Ohio sotto l’egida, e forte pressione diplomatica, dell’amministrazione Usa guidata da Bill Clinton. Era la prima volta che il negoziato tra le parti avveniva negli Stati Uniti ed era la prima volta che avveniva all’indomani di una massiccia campagna aerea della Nato (Operazione Deliberate Force, agosto-settembre 1995). Queste due novità rappresentarono il punto di svolta rispetto alla fallimentare diplomazia europea, che fino a quel momento non si era dimostrata capace di produrre accordi in grado di porre fine al conflitto.

Gli Accordi di Dayton hanno riportato dunque la pace in Bosnia sotto il segno di un rinnovato impegno americano e della Nato nei Balcani. Il trattato di pace, infatti, era caratterizzato da un forte impegno post-conflict da parte della comunità internazionale. Gli accordi furono accompagnati da una serie di allegati che disegnarono un dettagliato percorso di stabilizzazione del paese successivamente al conflitto. In altri termini, la peculiarità degli accordi fu quella di andare ben oltre il semplice scopo di far cessare la guerra civile.

La pace e la stabilizzazione della Bosnia-Erzegovina nei vent’anni successivi a Dayton sono state affidate a un progetto di ingegneria istituzionale senza precedenti. Negli allegati dell’accordo di pace erano contenuti la costituzione bosniaca, un calendario di riferimento per le consultazioni elettorali e i mandati per le missioni Un, Nato, Oecd e di altre organizzazioni internazionali. Una massiccia forza di peacekeeping della Nato di circa 60.000 uomini fu inviata nel paese per scongiurare una ricaduta nella guerra civile e a garanzia dell’implementazione delle previsioni contenute nell’accordo.

La Bosnia prevista dagli Accordi di Dayton è un paese multietnico, unitario ma con forme avanzate di decentralizzazione e organizzato sotto il profilo costituzionale secondo principi liberal-democratici. La decentralizzazione del potere ha risposto all’esigenza di garantire un margine di autonomia ai gruppi etnici definiti ‘costituenti’ (bosgnacchi, croati e serbi) e di salvaguardia delle loro prerogative. La divisione in due entità – la Federazione di Bosnia-Erzegovina e la Repubblica Serba di Bosnia-Erzegovina (Rsb) – ha risposto a questa esigenza di decentramento e ha inevitabilmente ricalcato i confini territoriali e giurisdizionali usciti dalla guerra civile.

Tale divisione ha tuttavia finito per spaccare il paese in due tronconi separati e profondamente eterogenei tra loro. Da un lato la Federazione di Bosnia-Erzegovina si è trovata frammentata al suo interno lungo le linee (e le rivendicazioni) dei due gruppi etnici dominanti nell’entità: bosgnacchi e croati. La convivenza pacifica fra i due gruppi è dovuta passare necessariamente per una stratificazione amministrativa che ha finito per decentrare significativamente l’entità al suo interno (essa si trova amministrata a tre livelli: governo centrale dell’entità, cantoni e municipalità). Dall’altro lato, la Rsb è caratterizzata da una marcata omogeneità etnica serba che garantisce un sistema amministrativo più coeso e meno frammentato all’interno dell’entità. Prevedibilmente, l’entità serba ha finito per essere amministrata in direzione di una forte autonomia rispetto allo stato centrale della Bosnia-Erzegovina, percepito dai serbi come una costruzione istituzionale essenzialmente bosgnacca e imposta ai serbi dai paesi della Nato.

Oltre la divisione in due entità, l’altro tratto essenziale degli Accordi di Dayton che ha segnato profondamente la storia recente della Bosnia-Erzegovina è il complesso impianto di pesi e contrappesi istituzionali e il sistema di quote etniche che penetrano gli organi politici decisivi sul piano dei processi decisionali. La salvaguardia dei diritti dei gruppi etnici – sia quelli formalmente riconosciuti nel disegno costituzionale di Dayton sia quelli che informalmente si sono venuti a produrre nel processo di implementazione degli accordi – ha finito per creare innumerevoli poteri di veto che, date le persistenti divisioni etniche, finiscono per bloccare i processi decisionali. Lo stallo istituzionale è infatti il tratto più caratteristico della vita politica bosniaca degli ultimi vent’anni. Tale stallo finora è stato superato solo attraverso le pressioni della comunità internazionale che, con le sue condizionalità e la presenza di missioni internazionali, ha giocato un ruolo centrale nella vita del paese.